Ответственность за вред, причиненный публичной властью

Статья 1069. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

----Комментарий к статье 1069 ГК РФ

1. Коммент. статья сформулирована с учетом требований ст.53 Конституции и ст.16 ГК, предусматривающих право граждан и юридических лиц на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц.

2. Данная статья является специальной, т.е. в ней предусмотрены особенности, которые отличают ее от общих правил деликтной ответственности. Эти особенности выражаются: а) во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых: б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Ответственность по ст.1069 наступает на общих основаниях (см. ст.1064 и коммент. к ней), но при наличии означенных в ней специальных условий.

3. Ст.1069 говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Например, признаны незаконными в силу ч.3 ст.55 Конституции действия работников ГАИ по эвакуации транспортного средства на штрафную площадку (Бюллетень ВС РФ, 1997, N 6, с.9). Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

4. Среди "незаконных действий (бездействия)" коммент. статья особо выделяет издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного или муниципального органа. Под таковым следует понимать ненормативный акт, принятый указанными органами в установленном порядке. Подобный акт может быть принят как единолично, так и коллегиально.

О признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления см. также ст.13 ГК.

5. Государственные органы перечислены в ст.10 Конституции. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные) названы в ст.12 Конституции и Законе об общих принципах организации местного самоуправления.

6. По ст.1069 учитываются незаконные деяния не любого работника государственных органов и органов местного самоуправления, а лишь должностного лица, понятие которого дано в примечании к ст.285 УК. Должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Для наступления ответственности, предусмотренной ст.1069, необходимо, чтобы должностное лицо причинило вред при исполнении служебных обязанностей, объем которых устанавливается правовыми актами. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст.1069 к ним предъявляться не должны.

7. Если вред указанными в статье органами и лицами причиняется не в сфере властно-административных отношений, а в результате их хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина милиции причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст.1064 ГК) либо на других основаниях (в приведенном примере - по ст.1079 ГК).

8. Ответственность по ст.1069 не зависит от того, кому причинен вред - гражданину или юридическому лицу. Правда, граждане могут требовать за причинение вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда (см. ст.151, 1099-1101 ГК).

9. Возмещение вреда в порядке ст.1069 производится не государственными и муниципальными органами либо их должностными лицами, а за счет соответствующей казны - Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Коммент. статья содержит общие правила о возмещении вреда казной. Это означает, что независимо от того, как решен вопрос о возмещении вреда в сфере властно-административных отношений в том или ином законе (например, ст.26 Закона о конкуренции возлагает такую обязанность на антимонопольные органы), вред возмещается соответствующей казной.

Состав государственной казны определяется в п.4 ст.214 ГК, а муниципальной - в п.3 ст.215 ГК (см. коммент. к ним). Об органах, возмещающих вред, предусмотренный ст.1069, см. в ст.16 и 1071 ГК и коммент. к ним.

10. Действие коммент. статьи согласно ст.12 Вводного закона имеет обратную силу, т.е. распространяется на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 1 марта 1996 г., но не ранее 1 марта 1993 г., и причиненный вред остался невозмещенным.

11. Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании ст.1069, имеют право регресса к непосредственному причинителю в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством.

----Статья 1070. Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда

1. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

2. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 настоящего Кодекса. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

----Комментарий к статье 1070 ГК РФ

1. Статья детализирует ст.53 Конституции. Она устанавливает особый режим возмещения вреда, причиненного гражданину незаконными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, более широкую защиту прав граждан при нарушении их личных свобод в т.н. сфере правосудия в рамках исчерпывающего перечня случаев.

2. Потерпевшими от незаконных действий в сфере правосудия являются только граждане. В случае смерти потерпевшего право на возмещение вреда в порядке общего правопреемства переходит наследникам. Если же в результате действий, указанных в коммент. статье, вред причинен юридическому лицу, например, из-за ареста руководителя предприятия, то вред юридическому лицу подлежит возмещению в соответствии со ст.16 и 1069 ГК.

3. Гражданин признается осужденным, если в отношении него имеется приговор суда (судьи), вынесенный в соответствии со ст.300, 303, пп.3 и 4 ч.1 ст.461 УПК. Привлеченным к уголовной ответственности считается гражданин, в отношении которого органами дознания, предварительного следствия и прокуратуры вынесено согласно ст.143, 144 УПК постановление о привлечении в качестве обвиняемого. Заключение под стражу и подписка о невыезде в качестве меры пресечения может быть избрана в порядке ст.93, 96 УПК. Административные взыскания в виде ареста и исправительных работ применяются судьей в соответствии со ст.31, 32 КоАП. Для наступления деликтной ответственности по п.1 ст.1070 необходимо, чтобы перечисленные действия должностных лиц указанных органов носили противоправный характер.

4. Возмещение вреда в случаях, предусмотренных п.1 ст.1070, должен определяться в порядке, установленном законом. В настоящее время такого закона нет. Поэтому до его принятия следует применять Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей", утвержденное этим Указом Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (Ведомости СССР, 1981, N 21, ст.741), и Инструкцию от 2 марта 1982 г. по применению этого Положения, утв. Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР и Министерством финансов СССР (БНА СССР, 1984, N 3, с.3). В правоприменительной деятельности также следует руководствоваться сохраняющим силу постановлением Пленума ВС СССР от 23 декабря 1988 г. "О некоторых вопросах применения в судебной практике Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" (Бюллетень ВС СССР, 1989. N 1).

При этом необходимо учитывать, что отдельные нормы названных документов, противоречащие и не соответствующие действующему российскому законодательству, применению не подлежат. Так, ст.2 Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (в дальнейшем - Положение от 18 мая 1981 г.), ограничивающая право на возмещение ущерба гражданину, незаконно привлеченному к уголовной ответственности, заключенному под стражу, осужденному, если гражданин в процессе дознания, предварительного следствия и судебного разбирательства путем самооговора препятствовал установлению истины и тем самым способствовал наступлению указанных последствий, не применяется, поскольку ст.53 Конституции и п.1 ст.1070 устанавливают право на возмещение государством вреда без подобных ограничений.

5. Право на возмещение вреда в сфере правосудия возникает при условии: постановления оправдательного приговора (ст.309 и п.2 ч.1 ст.461 УПК); прекращения уголовного дела за отсутствием состава преступления (п.2 ст.5 УПК); прекращения уголовного дела за недоказанностью участия гражданина в совершении преступления (п.2 ч.1 ст.208 УПК); прекращения дела об административном правонарушении (ст.227 КоАП). Право на возмещение такого ущерба возникает лишь в случае полной реабилитации гражданина (Бюллетень ВС РФ, 1993, N 1, с.5).

Прекращение дела по т.н. нереабилитирующим основаниям: амнистия; недостижение возраста, с которого наступает уголовная ответственность; примирение обвиняемого с потерпевшим; отсутствие жалобы потерпевшего; смерть обвиняемого; изменение обстановки; передача виновного на поруки и др. - не дает права на возмещение вреда.

Не имеется оснований для возмещения вреда в сфере правосудия также в случаях, когда закон устраняет преступность деяния или смягчает наказание (ст.10 УК).

6. Если вред причинен в результате незаконного задержания в качестве подозреваемого, применения принудительных мер медицинского характера, ареста имущества, задержания граждан в административном порядке и других незаконных действий органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, возмещение производится в порядке ст.1069 ГК.

По правилам этой же статьи наступает ответственность и за вред, причиненный судебными приставами (исполнителями) при исполнении судебных и др. актов, предусмотренных ст.338 ГПК и ст.7 Закона об исполнительном производстве.

7. Вред в смысле п.1 ст.1070 возмещается в полном объеме независимо от вины должностных лиц, в результате незаконных действий которых он причинен.

Убытки определяются на момент причинения ущерба. Поскольку деликт носит здесь длящийся характер, он определяется периодом времени от незаконного привлечения к уголовной ответственности и др. действий, указанных в п.1 ст.1070, и до вынесения реабилитирующего документа правоприменительного органа. Убытки, возникшие у потерпевшего после этого, по п.1 ст.1070 возмещаться не должны. Если же размер убытков увеличится из-за виновного поведения работников соответствующих правоприменительных или финансовых органов (например, задержки в расчетах, выплате, оформлении документов), то ответственность этих организаций может наступить по правилам ст.1068 ГК.

8. В Положении от 18 мая 1981 г. определен состав возмещаемого ущерба: заработок и др. трудовые доходы (к таковым относятся доходы от деятельности, основанной исключительно на личном труде - см. Бюллетень ВС РФ, 1997, N 7, с.15), которых потерпевший лишился в результате незаконных действий; пенсии и пособия, выплата которых была приостановлена в связи с незаконным лишением свободы; имущество (в т.ч. деньги, денежные вклады и проценты на них, облигации и иные ценности), конфискованное или обращенное в доход государства судом либо изъятое органами дознания или предварительного следствия, а также имущество, на которое наложен арест; взысканные штрафы, судебные издержки, а также суммы, выплаченные потерпевшим за оказание юридической помощи.

Расчет ущерба при возмещении заработной платы, пенсий и приравненных к ним выплат производится с индексацией, размеры которой определяются законодательными актами Российской Федерации на момент получения возмещаемых сумм. При возмещении стоимости конфискованных или утраченных вещей применяются индексы цен, исчисленные органами Государственного комитета РФ по статистике (см. разъяснения Главного управления федерального казначейства Минфина РФ - Финансовая газета, 1995, N 42).

9. Потерпевшему восстанавливаются трудовые права (предоставляется прежняя работа, а при невозможности этого - другая равноценная работа, восстанавливается трудовой стаж, аннулируется порочащая запись об увольнении в трудовой книжке) и жилищные права (возвращается ранее занимаемое жилое помещение, а при невозможности возврата - предоставляется вне очереди равноценное). Подлежат восстановлению личные неимущественные права (возвращаются медали и ордена, восстанавливаются звания и пр.) и компенсируется моральный вред (ст.1100 ГК). Однако необходимо учитывать, что ст.1100 ГК введена в действие лишь с 1 марта 1996 г. и ей не придана обратная сила; она может применяться только к правоотношениям, возникшим после 1 марта 1996 г. (см: Судебная практика по гражданским делам. 1993-1996 гг. М., 1997, с.199).

10. Вред, причиненный гражданину в т.н. сфере правосудия, подлежит возмещению, по общему правилу, за счет казны РФ. В п.1 ст.1070 также говорится о возможности взыскания такого вреда в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или муниципального образования. В настоящее время подобные случаи законом не определены.

О государственной и муниципальной казне см. соответственно ст.214 и 215 ГК и коммент. к ним.

Об органах, возмещающих вред, предусмотренный ст.1070, см. в ст.16 ГК, ст.1071 ГК и коммент. к ней.

Возмещение производится на основе решений (постановлений, определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

11. Особый порядок возмещения установлен в п.2 ст.1070 в отношении вреда при осуществлении правосудия (неправильное применение судом по собственной инициативе мер по обеспечению иска, вынесение незаконного решения по гражданскому делу и т.п.). Право на возмещение вреда в этом случае возникает лишь при виновном поведении судьи, установленном вступившим в законную силу приговором суда. В противном случае оснований для возмещения вреда нет.

12. Должностные лица органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, незаконными действиями которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут.

13. Действие данной статьи в соответствии со ст.12 Вводного закона распространяется и на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 1 марта 1996 г., но не ранее 1 марта 1993 г., и причиненный вред остался невозмещенным.